州与联邦在国家2020年上诉摊牌方面的“金融科技宪章”冲突?

 
10月21日，纽约南区法官Victor Marrero在联邦和州金融服务监管机构Lacewell诉OCC之间的冲突中输入了最终命令。该命令为2020年可能是金融服务业最重大的法庭纠纷之一奠定了基础。在Lacewell，纽约金融服务局(DFS)向联邦货币监察长办公室提出质疑，OCC可以根据该条例对特许金融技术(“ fintech”)公司为特殊目的的国家银行。此案将开启法定解释和对雪佛龙公司的尊重，但对双重银行体系，金融科技业务的增长以及21世纪联邦银行法的可持续性具有更广泛的意义。
OCC和金融科技宪章
《国家银行法》(NBA)授权OCC发行国家银行章程。 2003年，OCC修改了为实施NBA颁布的一项法规，即C.F.R. 12。第520条，允许特许“特殊目的国家银行”。根据第520(e)(1)条的规定，该类型的实体“从事除受托活动以外的活动”，并且要在全国进行特许经营，它必须获得存款，支票或贷款。
2016年3月，OCC白皮书启动了一项讨论，即支付支票或借贷但不接受存款的金融科技公司能否获得特殊目的的国家银行章程。 OCC在2018年7月31日发布了一份新闻稿，宣布它将接受非托管金融科技公司的申请。
纽约金融服务部(DFS)诉讼
DFS于2018年9月14日在纽约南区提起诉讼，指控OCC的金融科技章程决定超出了《行政程序法》(APA)的授权，并违反了第十修正案。原告机构认为，OCC签发国家宪章的决定对DFS和纽约市民构成了迫在眉睫的伤害威胁。 OCC将国家宪章授予一家金融科技公司将抢占国家法规，DFS称，这一结果将剥夺州公民的“重要财务保护”。国家监管机构告知法院，OCC的金融科技章程决定将取消对600多家非银行金融服务公司的监管。 DFS还声称，由于其运营费用是由对金融科技公司等实体的罚款来支付的，因此，如果削减其权限，它将遭受财务损失。
2019年5月2日地方法院裁决
5月2日，法院批准了OCC驳回DFS的第十修正案索赔的动议，但驳回了联邦机构驳回APA索赔的动议。 Vullo诉OCC。在对APA索赔进行分析时，Marrero法官首先拒绝了OCC的论点，即DFS缺乏第三条提起诉讼的资格，并且其索赔未成熟且不合时宜。接下来，他谈到了OCC对《国家银行法》的解释是否值得根据Chevron U.S.A.诉NRDC提出。
DFS辩称，OCC对国家特许金融科技实体的诉讼超出了NBA§27(a)规定的机构授权，这限制了该机构将国家银行宪章授予“合法有权开始银行业务”的实体。 DFS争辩说，为了成为“银行业务”，NBA明确要求租船实体接受存款。 OCC认为该法规含糊不清，部分原因是NBA并未明确要求接受存款作为合法的国家银行业务的先决条件。
Marrero法官明确拒绝了OCC的主张，即第27(a)条未能具体提及存款接受，从而使“银行业务”一词不明确。他解释说：“这里的相关询问不是NBA是否明确表达了这样的定义，而是它是否明确表达了这一定义。”马尔雷罗法官得出的结论是，国会显然意味着，要使一个实体合法从事“银行业务”，它就必须接受存款。在审查了先前的法规，字典定义，整个NBA的更广泛背景下的第27(a)条以及OCC特许非存放实体的历史之后，他得出了这个结论。
国会对纽约定义和监管“银行业务”的经验的依赖很大程度上取决于法院对歧义性问题的法定分析和结论。如果我们没有注意到WLF自己的博客的定期撰稿人Daniel Alter，便会感到不高兴，该观点与Marrero法官在两年前发表的《耶鲁大学规制日报》博客文章中对纽约的影响力持相同观点。在起草NBA§27(a)时，Alter写道，国会“从[1838年]纽约法律中将“银行业务”一词纳入NBA作为一种艺术术语。” Alter继续解释说，该术语的含义通过其常用用法和纽约州司法解释将接受存款作为一项必要的银行业务。
法院的法定分析中还有两点值得注意。首先，OCC从未依靠NBA的一般“银行业务”条款在全国范围内特许非存款机构。在过去的几年中，OCC曾两次特许非存放机构，但只有在国会修改NBA以正式提供该权限之后。
其次，Marrero法官运用了“构造大炮，在这种情况下，一个机构对法定文本的解释的合理性将赋予该机构新的权力，与该假定的权力的大小和假定的发现的迟钝性成反比。”国会于1863年首先采用§27(a)，140年后，OCC通过一项法规修正案宣布NBA的通用特许语言授权其特许非存款机构。这种延迟“使人对OCC的解释产生怀疑”。该权力的规模(OCC抢占州法律以及该诉讼对双重银行体系的影响)进一步加重了法院的结论。正如Marrero法官所说，
“ OCC的[§27(a)条款]并不是对NBA的“基本修订”，而是“解释”，实质上是由行政命令行使立法职能。”
由于法院的结论是“银行业务”明确包含接受存款，因此在雪佛龙公司的管辖下，OCC的相反解释不容推翻。然而，马雷罗法官将救济问题留给以后考虑。
10月21日的最终命令和判决
法院在Lacewell的最终命令是在OCC和DFS进行了一段时间的激烈谈判之后进行的。双方同意，该命令应规定对DFS有利的最终判决，但他们不同意该补救措施。 OCC要求Marrero法官搁置2003年法规，因为该法规仅适用于正在寻求国家银行章程且与纽约有联系的金融科技申请人。 DFS寻求使所有非托管金融科技机构的规则无效。
Marrero法官对DFS作出判决，并完全撤销了OCC的规定。他解释说，OCC没有令人信服的论点，支持当原告对其APA滥用职权主张胜诉时，法院偏离了常规补救措施。在OCC接受该决定的同时，最终判决规定该机构保留上诉的权利。
进入第二回路?
OCC必须在下周内决定是否上诉。金融科技租赁计划的重要性以及地方法院对第27(a)条的解释所产生的更大影响，可以说是在上诉。地方法院的分析是透彻且合理的。但是，雪佛龙公司的尊重是一种多变的法律学说，对不同的解释和适用是开放的。
在DFS的诉讼中，第二电路小组可能会发现“银行业务”是一个含糊不清的用语，该用语侧重于第27(a)条没有提及的活动(存款接受)。雪佛龙领导下的上诉法院将评估OCC的解释是否“合理”。最高法院指出，“含糊不清是国会的隐性授权”，各机构可以填补这些空白。考虑到这一点，法院通常会降低政府的说服负担，而让原告试图证明政府的行为不合理。因此，与在模糊性问题上在地方法院所做的胜诉相比，DFS赢得雪佛龙“第2步”论点的上诉可能要艰苦得多。
在这种情况下，更广泛的政策风险很高。 纽约DFS之类的州立银行监管机构可能将OCC的行为视为对州在美国双重银行体系中作用的有针对性的侵蚀。 另一方面，金融科技公司将更喜欢国家宪章系统提供的效率和可预测性。 OCC表示，其方法可以帮助实现金融体系的现代化，并改善消费者获得金融服务的机会。 当然，该机构不介意在此过程中扩大其监管范围。